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呂德文:村干部為什么不在村?

2020-09-27 15:04:45  來源: 新鄉土   作者:呂德文
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  近些年來,農村出現了一批“兩棲”村干部群體,這些村干部“平時居住在城鎮,忙時回村干工作”,“白天工作在村里,晚上住宿在城里”。那么,如何認識“兩棲”村干部,他們是如何演化而來的?

  一、富人村干部的兩棲生活

  “兩棲”村干部群體是城鄉二元結構背景下的特有現象,一開始是在富人治村的實踐過程中產生的。

  自上世紀九十年代開始,部分東部沿海發達農村地區出現了一批先富起來的農民。和改革開放初期主要依靠農業和副業富裕起來的“萬元戶”不同,這部分富人群體主要從事工商業,其生產活動主要在城市。

  1998年《村民委員會組織法》頒布后,俗稱“海選”的村民選舉制度在這些地區迅速推廣,富人參選村干部和人大代表的積極性不斷高漲。再加上各地組織部門為了加強基層黨組織建設,提出了“雙強雙帶”( 黨建強、發展強,帶頭創業、帶動創新)等措施,也傾向于讓先富起來的村民擔任村級組織帶頭人。

  于是乎,“富人治村”一度成為東部發達農村地區村級治理的主要特征。

  近些年來,在很多中西部地區,也普遍出現了富人治村現象。這一方面是因為這些地區也發展起來了,城鎮化速度迅速推進,農村也出現了明顯的社會分層,戶籍仍然在農村,但生活在城市的富人越來越多。一些先富起來的人出于各種目的,有較強的參與村莊政治的意愿??陀^上,憑借著強大的經濟和社會資本,他們只要積極參選,都有較大的可能性當選村干部。

  另一方面,近些年各地為了推進鄉村振興戰略,把組織振興放在了極高的地位,其重要舉措便是推行引進鄉賢和能人擔任村干部。

  筆者在中部某大城市郊區農村調研,某鎮共21個村,其中8個村的村級組織帶頭人(書記主任一肩挑)是該鎮黨委政府在村級組織換屆中“引進”的鄉賢和能人。這些村干部都在當地或市里有產業,且也是功成名就。有一位鄉賢的企業已經實現了現代管理,由職業經理人打理,他自己每天只要看看財務報表即可。因而,算是處于半退休狀態,抱著奉獻家鄉的想法回到村莊擔任村級組織帶頭人。

  但其他7位村級組織帶頭人,都還需要兼顧企業經營,需要兼顧企業經營和村干部工作。甚至于,其中一位能人村干部直白地說,他們回村擔任村干部,幾乎都是因為自己的生意都在當地,擔任村干部反而有利于企業經營。比如,一位村干部做的是工程,當地鄉鎮的幾乎所有工程都由其承包;有一位村干部經營廣告公司,這些年政府有大量的宣傳廣告業務,他的生意也因擔任了村干部有了更為穩定的客戶。

  由于長期在城市創業生活,這些富人村干部群體早已習慣了城市生活方式,甚至與村莊的社會聯系并不算緊密。對于富人們而言,村莊只是個半熟人社會。他們只和少量的親戚朋友有人情往來,平時的休閑生活也和村莊和村民無關,而是和地位相當的企業家朋友以及地方精英一起,消遣的地點也多半在城市。

  更為關鍵的是,一旦擔任了村干部,由于白天村務工作比較繁忙,企業的經營業務反而需要業余時間來處理。在這種情況下,富人村干部在城里安家生活,每天到村里“上下班”,過著兩棲生活,也就不奇怪了。

  二、普通村干部的兩棲生活

  事實上,即便不是富人群體,哪怕是普通村干部,也因近些年來城鎮化的快速推進而過上了兩棲生活。如果說富人村干部的兩棲生活具有鮮明的“返鄉”色彩的話;那么,普通村干部的兩棲生活,則是“進城”造成的。

  絕大多數普通村干部都是“中堅農民”。和富人村干部不同,他們還沒有在城市扎根,還得依賴于村莊從事農業和副業生產,甚至還要在村莊完成養老等部分家庭再生產功能。并且,他們因為未曾離開村莊,在村莊內部有較為發達的社會關系網絡,擔任村干部做群眾工作可謂得心應手。

  然而,與富人因為在城市創業而在城市生活,較早地完成了城市化不同,因為大規模的城市化進程,“中堅農民”主動或被動地需要進城生活的。當前的農民家庭,具有鮮明的發展型家庭特征。家庭的主要功能并不僅僅是完成生兒育女、養老送終等簡單家庭再生產,而是要通過代際合作奮力進城,讓年輕人在城市安居,讓孩子在城市接受較好的教育。

  如此,普通村干部也需要適應城鎮化進程,努力進程買房。在這個意義上,普通村干部的“兩棲”生活,和其他農民的行動邏輯沒有本質區別。

  普通村干部的兩棲生活,本質上是由農民家庭生計模式決定的。在一個典型的三代家庭中,農民家庭普遍形成了半耕半工生計模式。其中,中老年人在家務農,并通過務農承擔贍養老人和撫養小孩的任務;而年輕人則通過外出務工積累家庭財富,從而為進城做好準備。

  對于普通的農村家庭而言,家庭的財富積累并不足以在大城市扎根,只能落腳縣城和中心城鎮。因此,大多數農民家庭只是實現了半城市化,家庭的生產空間仍然在農村和較多就業機會的大中城市,縣城和小城鎮主要是方便小孩上學和新生代農民工返回農村。如此看來,過著兩棲生活的普通村干部,也有兩種類型:

  一是中老年人。這一群體主要是將村干部視作一項“副業”,是半耕半工生計模式中的“務農”的表現。這一群體已經不是家庭經濟收入主力,卻是維持家庭再生產的不可或缺的力量。他們可能還有年邁的父母生活在農村,也有有效的孫輩需要在城鎮接受教育。因此,他們有極高的意愿做好村干部這個工作。

  村干部的待遇雖不算高,卻足夠維系家庭再生產;村干部的工作時而繁忙,時而輕松,看起來沒有規律,但并不影響基本的家庭照料。更重要的是,中老年村干部哪怕過著兩棲生活,也僅僅是工作空間和生活空間的短暫分離。他們沒有太多的家庭負擔,當然也就不用花更多的心思在村干部工作之外尋找市場機會。他們在村莊的社會關系還比較完整,也就可以簡約高效的完成各項村務工作。

  二是年輕人。近些年來,全國各地都在鼓勵年輕人,尤其是返鄉大學生擔任村干部??陀^上,絕大多數年輕人,尤其是返鄉大學生之所以愿意擔任村干部,并不在于村干部有足夠的待遇保障,或者說有足夠的職業前景。而在于,這些年輕村干部在村莊多多少少都有點家業,家庭經濟條件并不差;并且,他們也都會經營一些適合年輕人創業的項目,比如家庭農場、電商等。

  他們之所以擔任村干部,除了有報效家鄉的熱情之外,更重要的是農村給少數返鄉的年輕人存留了發展空間,而村干部顯然具有更多的市場機會。甚至于,很多年輕人之所以擔任村干部,本來就具有返鄉創業青年的身份,受到了地方政策的扶持。根據筆者的調查,這些年輕村干部也幾乎過著兩棲生活。只不過,他們的父母一般也留守農村,可以照顧家庭。這樣,年輕人有足夠的精力來處理村務。

  當前的中國農村,由于公共服務越來越向縣城和鄉鎮集中,生活方式也逐漸轉型,村莊的生產生活功能已經逐漸弱化,這導致村級治理的完整性也受到了影響。事實上,不僅村干部越來越具有兩棲生活的特征,村民也具有鮮明的兩棲特征。在這個意義上,村干部的兩棲化是城鎮化的必然結果。

  三、村干部職業化與“兩棲”生活的沖突

  從全國范圍看,村干部的“兩棲”化是一個自然而然的現象,它本身并不必然弱化村級治理的效果。當前,一些兩棲村干部在之所以會在“兩棲”之間產生沖突,主要是村干部的角色定位已經發生了巨大改變。

  村委會是一個自我管理、自我服務和自我教育的群眾自治組織,這就決定了,村干部的身份首先是村民;村干部并不是一個職業,而是一個兼職崗位。事實上,在長期的村民自治實踐中,各級黨委政府也是按照群眾性自治組織的定位來規定村干部的工作職責的。其中最鮮明的特征是:

  (1)兼職化:村干部從群眾中選舉產生而來,村干部并不脫離生產,是不脫產的干部。因此,村干部的工作也相對自由,有村務時處理村務,沒有村務時在家從事生產。并且,村干部也沒有規定的上班時間和地點,群眾可以隨時隨地找村干部。

  (2)無固定薪金:村干部并不領取固定薪金,其待遇報酬源自于誤工補貼。因此,村干部并無工資一說。哪怕是地方財政保障村級組織的運轉,也不是以固定工資的形式發放的。并且,在相當一段時期和相當部分地區,村干部的報酬并不主要由地方財政負擔,而是源自于村集體經濟收益。因此,每個村的村干部待遇有明顯差別。

  (3)半正式行政:村干部的工作主要是處理村務,協助處理部分政務,主要是從事群眾工作。因此,村干部履職并不講究嚴格的程序規范,而是講究實效。在大多數時候,村干部可以借助自己的威望和社會關系,用非正式的方法完成任務。

  近年來,村委會的組織和工作形態出現了一個非常大的變化,其主要表現是村級治理越來越規范,行政事務越來越多,導致村干部越來越忙。

  客觀上,村干部的兼職化已經不現實。

  一方面,近些年來的基層治理任務越來也越多,村干部也陷入到各種治理事務中不可自拔。比如,脫貧攻堅、人居環境整治、鄉村振興等,都需要花費大量的時間和精力去完成項目申報、落實,并花費大量時間做群眾共組。

  另一方面,和過去的半正式行政不同,當前的基層治理越來越強調規范化和制度化,村干部得花費大量的時間和精力去處理辦公室業務,包括填表、留痕等。

  因此,在大多數地區,村干部事實上已經從兼職的村干部變成了全職的村干部。甚至于,在一些治理任務比較重的村莊,不僅村干部變成全職化的人員了,還固定聘用了數量不等的“臨時工”幫忙處理各種村務。

  與此同時,隨著村級治理規范化程度的提升,上級黨委政府也加強了對村干部的管理。

  一方面,各地都在統籌財政資金提高村干部待遇。村干部的補貼標準有了普遍提高,很多省份明確規定村主職干部享受鄉鎮副科級干部的同等待遇。

  另一方面,各地都采取各項措施規范村干部行為。一是組織部門加強了村干部的組織生活、思想學習的管理。自從十八大以來,農村基層黨組織的建設不斷不斷提升,村干部的身份意識和政治表現有了極大的提高。

  二是基層黨委政府通過完善考核制度,強化了村干部的績效考核。不少地方通過規范的千分制、百分制等考核指標,對村級組織和村干部的履職情況進行考核,從而強化了村干部的管理。

  三是隨著基層紀檢組織建設的推進,對村干部的作風和紀律監督也得以加強。不少地方出臺規定,要求村干部實行坐班制,紀檢機構下沉到村一級開展紀律監督。

  在少數地方,村干部甚至已經公務員化。無論是待遇,還是社會保障,甚至于職業前景,都有較好的保障。在這些地方,村干部可以安心于村務。在極少數地方,基層黨委政府還通過組織手段,在鄉鎮范圍內實現了村(社區)干部的交流機制。并且,基層黨委政府還建立了較為清晰的村干部隊伍梯隊,讓村干部有更加穩定職業前景。

  總體而言,在各項措施的綜合作用下,村干部已經從過去的兼職化慢慢轉化為全職化,有了較為規范的職務要求和嚴格的上下班時間。一旦如此,那些有自己產業,或仍然要依靠其他經營活動來維系家庭再生產的村干部,就必然會陷入困境。

  客觀上而言,除了極少數已經實現了公務員化的地區,大多數地區的村干部還得從事其他經營活動才能維系家庭再生產。在這個意義上,“兩棲”生活的沖突,其實是村干部職業化與農民家庭生計之間錯位的結果。

  四、“兩棲”村干部與村莊治理績效

  “兩棲”村干部這個現象,不應該簡單歸咎于村干部的不負責任,而是鄉村治理變遷的客觀反映。本質上,它涉及到村級組織在鄉村治理體系中的定位問題。

  根據村組法的規定,村民委員會是群眾性自治組織,開展自我管理、自我教育、自我服務活動,村干部由村民選舉產生。因此,村干部的主要職責是管理村務,服務群眾。如果按照這個定位,則村干部的履職情況會因村莊具體情況的不同而有所區別,并不存在統一要求。“兩棲”村干部是好是壞,要依據村委會的不同形態而定。

  部分村莊正在迅速空心化,不僅外出務工的村民多,且就地城鎮化的村民也不少。這一類型的村莊,村民的生產生活已經轉移到城鎮,村務活動已經不在村莊開展,“兩棲”村干部具有一定的合理性。

  簡單而言,村級組織的功能主要是維持基本的社會秩序,村干部一方面要服務好仍留守村莊的村民尤其是弱勢農民,為他們承接好政府的各項公共服務,幫助其解決生產生活的不便。另一方面也要為村民的城鎮化進程提供好服務,為他們的順利進城提供各項服務,并為其照看好村莊的家園,解決其后顧之憂,保留其退路。

  概言之,空心化的村莊,村級組織是維持型的,村干部的“兩棲化”適應了村民“兩棲化”的需求。

  部分村莊則還比較完整,大多數村民都還在村莊范圍內生產生活,村務需求比較多。與此同時,“能人”村干部則因為家庭條件比較好,率先進城了。如此,“兩棲”村干部和村務需求之間是不匹配的。

  過去一些年,在東部發達地區的部分村莊,一些富人為了獲取政治身份,通過選舉成為村干部。但因為這些富人的主要工作仍是在經營企業,甚至于當選村干部就是為了更好地服務于企業經營活動。所以,富人村干部普遍沒有不在村,也無法正常履職。久而久之,村莊事務往往由其他村委會成員,或由村委會雇傭的辦事人員處理。

  在有活力的村莊,“兩棲”村干部造成了村莊權力和治理行為的分化。由于村干部幾乎都不在村,也不具體處理村務,造成了村莊治理的“去政治化”現象。村民在選舉出村干部后,無法真正實現自己的意志;而村干部在獲取村莊權力之后,也放任自流。

  其結果是,村莊治理績效并不好,村民的訴求無法得到有效回應。在有較大治理需求的村莊中,“兩棲”村干部已經不適應村莊治理的實際,需要作出根本改變。

  還有部分村莊,因為歷史文化、區域優勢等原因,正處于快速發展過程中。這些村莊,政府往往投入大量的資源開展基礎設施建設,并通過政策扶持發展產業。因此,基層黨委政府為了更好地幫助村莊發展,往往也傾向于讓能人擔任村干部。因此,很多發展型村莊的帶頭人,都是基層黨委政府從在城市發展良好的“鄉賢”中動員回來的。

  這些鄉賢在擔任村干部后也會居住在城市,成為“兩棲”村干部絕大多數“鄉賢”回村都是抱著“奉獻”和造福鄉親的心理會鄉的,他們和基層黨委政府也有非正式約定,即回村擔任一兩屆村級組織帶頭人,就要卸任。因此,他們一旦回歸村莊擔任村級組織帶頭人,都會全身心投入到村務工作中去,但也普遍會面臨水土不服的問題。

  由于長期經營企業,且長期在城市生活。這些鄉賢已經習慣了用管理企業的思維或城市生活的邏輯來治理村莊。其結果的是,他們一方面很有威望,大多數村民也比較認可;但另一方面,因為和村莊社會較為疏離,且較少做群眾工作,部分群眾并不認可其治理行為。

  一旦碰到“釘子戶”的反抗,部分有鄉賢身份的村干部會感到委屈,覺得自己的奉獻得不到群眾認可。如果問題得不到有效解決,甚至基層黨委政府也不支持工作,則這些村干部很可能半途而廢,退回到自己在城市里的事業,反而荒廢了村務。

  這樣看來,“兩棲”村干部是否合適,取決于村莊的發展階段以及村務活動的要求。如果村干部的“兩棲”狀態和村莊治理需求相匹配,則村莊治理績效并不會因此下降;但如果不匹配,則可能嚴重影響村莊治理績效。

  五、“兩棲”村干部的出路

  “兩棲”村干部是伴隨城鎮化進程而產生的,也必然會隨著城鎮化的發展而發生改變。當前,我國的城鎮化率已經超過60%,大多數人口已經生活在城市。并且,我國的城鎮化率還在迅速增長過程中,還有相當一段時期的高速城鎮化過程。在這個意義上,“兩棲”村干部還會維持一段時間。那么,“兩棲”村干部的出路何在?

  筆者認為,應該根據具體情況,給“兩棲”村干部不同的出路:

  一是職業化。有些村莊雖然名義上還是村莊,但事實上已經社區化了。這些村莊處于城郊或城中村,承載了許多城市功能,并且,還很可能吸納了數量不少的流動人口。并且,村莊所在的大部分區域也成為了城市的一部分,城鄉融合的條件已經具備。在這些村莊,村干部的主要職責就不僅僅是為村民服務,還要服務外流流動人口,服務于城市發展。村莊的屬地黨委政府也有較強的經濟實力,能夠提前實現公共服務的均等化。

  在這些村莊,村干部完全可以參照社區專職干部的管理,實行職業化。大體而言,村干部需要有入職條件,納入規范化管理,對職務行為有明確規定,提供穩定的薪資待遇。甚至于,還可以開通一定的渠道,讓在社區做得比較好的村干部,能夠通過考試、提拔等途徑,成為公務員。

  二是兼職化。絕大多數地區的村干部還是要保持兼職化的特征。也就是說,要承認村干部“兩棲”化的合理性。對于大多數村莊而言,解決村干部“兩棲”化的弊端,出路不在于村干部全職化,而在于建立適合當地實際的村干部工作機制。

  首當其沖的是要給村干部減負。對于大多數地區而言,村干部的待遇還比較低,他們還得從事生產經營活動,基層黨委政府要盡量減少村干部承擔過多的政務。此外,還可以建立適應當地實際的村委會工作制度,比如,村委會可以通過輪班制來保證各類村民的需求,既防止全職化帶來過度的基層負擔,又防止兩棲化的情況下村民辦事不方便。

  三是志愿者化。在有條件的地方,可以倡導一部分村干部實行志愿者化。比如,鼓勵有能力也有意愿的能人、退休干部、退休老師等回村擔任村干部。在有些地區,組織部門儲備了不少鄉村振興人才,這些人往往曾經擔任過公職,有較好的退休保障,也有較強的大局意識,完全有條件回到家鄉無償奉獻。

  總而言之,村干部兩棲化是城鎮化快速推進過程中的階段性現象。一旦城鎮化已經完成,或城鄉之間實現了融合發展,則“兩棲”村干部的現象會變得越來越少。當前,不宜對“兩棲”村干部簡單定性,也無必要在短時間內解決這一問題,而是要因地制宜,結合村莊變遷建立合適的村干部管理制度。

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