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呂德文:“上級一發話,基層就亂套”,為什么?

2020-09-29 11:46:54  來源: 新鄉土   作者:呂德文
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  這些年來,基層折騰式治理幾乎成了一個痼疾。領導但凡是有個指示,相關的部門就要制定政策,分解任務,基層也都積極去落實。這說明,“政令不出中南海”的問題,已經得到了有效緩解。

  只是,很多“政令”一出,基層落實起來卻是一地雞毛。各級都在認認真真應付上級,效果背離了政策初衷。每一個指令下來,基層都手忙腳亂的,折騰自己干部,同時也折騰群眾。為了環保,禁燒秸稈不說,還不讓農民燒煤做飯;為了美麗鄉村建設,拆農民房子;為了扶貧,不惜一切代價搞數字脫貧。

  這真是“上級一發話,基層就亂套”。

  一、政令控制是核心治理權

  為何如此?

  依筆者所見,折騰式治理的現象如此普遍,恐怕不是某個領導干部作風的問題,也不是能力問題?;鶎拥念I導和干部也并不愿意折騰。畢竟,折騰式治理是一件吃力不討好的事情,折騰的不僅是群眾,也是自己。

  最重要的是,折騰式治理往往要耗費大量的行政資源,對于一些急于謀求地方發展的領導干部而言,真是折騰不起啊。

  可見,折騰式治理有更深層次的原因。

  上下級之間的信息不對稱,是任何一個治理體系都要面臨的問題。有些地方折騰,很大程度上是政令失真導致的。

  “政令”是否明確,會直接影響信息傳遞的效度。有些“政令”過于模糊,也許在政令發出之處,上級可以根據信息發出的情景,判斷這些“政令”的明確內涵。

  但這些“政令”,經過多個層級的過濾,這些情景要素已經消失殆盡,基層接受到的就很可能就是無效信息,當然也就不能準確落實政策的問題。

  中國是單一制國家,上下級政府之間是一個“命令—服從”的控制系統。站在中央的角度,當然是希望中南海發出的任何一個信號,都能夠被各級政府準確落實。

  但之所以會有多個治理層級,本身就意味著中央的政令要直接傳達到基層,是存在困難的。過去,主要是技術原因,如文書系統不健全,信息傳播技術比較落后,使得中央政令無法有效傳達到基層。

  現如今,“政令”是否明確,不再是影響基層落實的主要因素了。這是因為,技術問題很大程度上已經緩解了。

  在政務信息越來越公開的情況下,中間某個層級壟斷上級政令的傳遞,已不可能。反而是,在政務信息公開化,某種程度上上級也更容易獲得基層信息的情況下,各個治理層級之間的封閉性的關系已經不復存在。這種新的治理環境,客觀上是有利于上級,而不利于下級的。

  對政令控制,本身就是每一個層級最核心的治理權。由于每一個部門,每一個層級都有實際情況,對政令的處理方式就有有所不同。

  大致而言,越是上級,政府治理的標準化和規范化程度就越高,也就越容易“不折不扣”地傳達中央的政令。但越是下級,差異性就越大,越是要考慮政令的有效執行問題,也就越是需要進行在地化轉換。

  上級政府對政令的處理重點,在于將一些抽象、模糊的指令轉化為各部門的具體政策。而下級政府的處理重點,則在于如何結合地方實際,將已經分解了的政策貫徹落實下去,從而完成政令。

  正因為標準化和規范化程度高,上級就越是要講究政策科學。

  原則上,越是上級,政策越是要原則性強一些;但越是基層,則政策的清晰度要越高。這是一個辯證法。上級其實最有能力將政策清晰化,因為其天然站位就是政策的統一性,也沒有太多的環境約束。

  但如果要讓政策有實效,在制定政策時,非得模糊性強一些,多講一些原則,少提一些具體要求,下級才有更大的落實空間。

  二、要么認真,要么應付,唯獨不要認真應付

  這些年,上級的政令之所以會讓基層亂套,最根本的原因就是上級的指令太多,太具體。

  不知從何開始,上級在制定政策,都習慣于加上“保障措施”這一條,明確要督查檢查考核,還明確了完成政策的各個時間節點。簡單而言,上級不僅規定了下級要做什么,怎么做、何時做,也都規定死了,下級只有被動執行的份。

  由于上級指令太多,太具體,基層應接不暇,根本就沒有時間和空間來結合地方的實際,尋求一個合適的落實方式?;鶎訉γ恳粋€任務都要認真對待,有條件的可以認真落實,沒條件的則要認真應付,總之是被動參與的。

  好的工作秩序是認真做事,次之是應付,認真地應付是最差的工作狀態。很不幸,這已經成了基層的現實。

  基層疲于奔命,說明我們現在喪失了我們黨在長期的革命和建設過程中形成的優良的工作方法。

  一是一元化的領導方法。黨的一元化領導是中國特色社會主義的制度優勢,但這一制度優勢如何轉化為治理效能,卻是有條件的。

  簡單而言,一元化領導要實現分工而又統一的目的。這其中的關鍵是,上級領導機關和個別部門在下達工作任務時,應該通過下級機關的主要負責人,而不應當是由上級個別部門去找下級部門。

  這些年基層治理體系出現了事權下放和控制權上收的雙向運動。一方面,上級不斷下放事權,基層有了做事的能力。各地都采取措施實現基層治理重心下沉,向基層賦權。但在另一方面,上級卻在不斷加強對基層的控制權,督查檢查考核問責已經到了泛濫的程度。

  理論上,地方上的一元化領導是有足夠的制度保障的。尤其是,黨的的十八大以來,中央采取了切實有效的措施加強了黨對各項工作的領導。在這個意義上,地方上的一級黨委政府是有足夠的制度空間和資源條件來結合地方實際施政的。

  但在實際中,地方的黨委政府要結合地方實際施政,受到了極大的限制。各個部門都以各種方式強化了在各級政府中的強勢地位,一些部門在下達工作任務時“通過”下級機關的主要負責人,與其說是遵循一元化領導的方法,還不如說是部門本位使然。

  到目前為止,“條條專政”已經嚴重破壞了一元化領導,地方治理因此失去了完整性。

  二是一盤棋的工作秩序。全國一盤棋,集中力量辦大事也是中國特色社會主義的制度優勢,各級政府也將一直制度優勢轉化成了治理機制。

  這其中,最典型的是每個地區的每個階段,根據工作任務的輕重緩急,明確了工作的重點。但凡的是中心工作,往往都會集中行政資源進行攻堅,采用運動式的方法在短時間內完成任務。

  各級黨委政府根據當地的實際,統籌全局,正確地決定每一時期的工作重心和工作秩序,并把這種決定堅持地貫徹下去,務必得到一定的結果,是一盤棋工作秩序的表現。

  能否實現一盤棋,不僅取決于地方領導統籌全局的能力,也取決于上級是否提供良好的治理生態。上級部門不分輕重緩急地沒有中心地同時指定下級做很多工作,必定陷基層于工作凌亂無序,且無法得到確切結果的狀態。

  尤其是,在上級控制權加強的情況下,各個部門在下派工作任務時,總是想方設法將之置于“中心工作”的地位。哪怕再普通的工作,也要以“攻堅”、“行動”等方式提高政策力度。

  近兩年來,中央針對基層官僚主義形式主義問題,采取了一些切實有效的措施,通過統籌會議和發文,改進督查檢查考核等活動,減輕基層負擔。說到底,這些措施是協調各個部門的政務行為,避免干擾基層工作秩序。

  只不過,從基層的反映看,基層疲于奔命的狀況并未得到有效緩解。究其原因是,官僚主義形式主義只是表象,問題的根源在于那些有些的制度并沒有發揮應有的治理效能。甚至于,一些制度優勢因為不切實際的政策,反而走向了反面。

  簡單說來,發文、開會、調查等工作,僅僅是落實工作任務的一個舉措。只要上級部門的行為方式沒有發生改變,這種問題就不容易得到切實解決。

  比如,幾乎每一個上級部門都希望自己的政策能夠獲得基層黨委政府的注意力,把自己下派的工作任務轉化成基層的重點工作。

  過去是主要依靠一些行政技術,比如,把部門的工作任務以一級黨委政府文件的形式下發,哪怕是極小的工作,也要用紅頭文件以示重視;層層開會,讓主要領導站臺,顯示工作任務的重要性;通過建立督查制度,督查檢查基層的落實情況;甚至于,將工作任務納入考核,基層不重視都不行。

  現在,舊有的行政技術被限制使用了,但并不意味著上級部門的控制權受到了約束。沒有了大會,總還是有工作會;沒有了紅頭文件,其他的通知還是可以發的;沒有了督查,但各種形式的檢查調研是可以的;至于說考核,肯定還是要有所體現的。

  在這個意義上,基層亂套是一盤棋工作秩序遭到嚴重破壞的表現。過去,基層工作無序是個別現象,可以歸咎于地方的主要領導駕馭全局能力不足,上級黨委政府通過組織和人事工作就可以解決這一問題。

  現如今,基層工作無序是普遍情況,能力再強的領導,也無法改變這一局面??梢?,這是治理體系的問題。

  三、給基層解套要提高各級政府的政策轉化能力

  說到底,基層之所以疲于奔命,是因為這些年的基層治理現代化建設,過于迷信某些看似科學的改革了。

  制度化、規范化、科學化、智能化等措施,看似客觀理性,卻不不一定符合基層實際。這些制度、規范,乃至于技術、智能方法,都是要嵌入到特定的條塊關系之中的。而當所有的制度和規范都由上級規定,且通過一系列的行政技術和智能化辦公手段加以保障時,恰恰成了上級加強控制的手段。

  反過來說,基層在這些由各種制度和規范所籠罩的權力之網中,喪失了自主性。

  典型如辦事留痕技術,其實是上級保證政策實施規范化的一種技術措施,這個技術,并不是為了方便基層辦事,而是為了方便上級監督。乃至于,基層為了滿足留痕的要求,不得不在辦事過后,做大量的文牘工作來滿足上級要求,形成了新的形式主義。

  不客氣地說,大多數治理技術,并沒有方便基層治理,反而是方便了上級的監督。技術本身是客觀的,但技術的使用卻不客觀。因此,基層無處不在“技術專權”的宰制之下,這并不是因為技術本身的作用,而是技術已經成了上級控制權的技術裝置。

  為基層解套,已經是一件迫在眉睫的工作。

  基層治理要返璞歸真?;鶎又卫碇饕亲鋈罕姽ぷ鞯?,那些華而不實的辦公室技術,就算了。

  說極端一點,要警惕一切為了方便上級監督,借制度和規范而施加的形式工作。

  那些經過歷史檢驗被證明為正確的工作方法,是任何所謂的現代治理方法都代替不了的。比如,一元化的領導方法,一盤棋的工作秩序,其實都是上級和下級,領導和群眾相結合的工作方法。

  尤其關鍵的是,要充分重視政策科學。這其中,提高各級政府和各個部門的政策轉化能力,是關鍵。

  對于上級決策部門而言,主要是要將政治決定轉化為政策話語。上級決策部門的重要工作便是,要將中央和各級黨委政府的政治決定,轉化為讓整個治理體系能夠理解的政策話語。

  在一定意義上,政治決定是目標、要求,它本身代替不了政策。如果不分區別地將政治決定視作基層現實,將上級決定視作“政治正確”,也不管政治決定的輕重緩急,直接將之分解為各部門和各層級的工作任務,就很可能造成適得其反的結果。

  比如,國家治理體系和治理能力現代化本來是一個目標,說到底就是提高國家治理的能力和適應性,并不存在一個客觀存在的“現代化”的治理體系。事實上,理論界對現代化本身仍存在諸多爭議。

  但各地在開展各種基層治理創新活動中,簡單地把理想化的制度和規范,以及信息技術的運用,當作是現代化的舉措,反而拋棄了過去一些行之有效的群眾工作方法,基層治理當然不可能好。

  現如今,任何一項政策實行,上級決策機關都傾向于建立一個系統平臺,對政策的落實進行監控。典型如精準扶貧工作,扶貧辦建立了一竿子插到底的扶貧系統,對精準識別、精準施策和精準脫貧進行動態管理。這些措施看似現代,也具有極強的可視化效果,但執行起來卻困難重重。

  概言之,系統并不能還原和反映社會現實,越是看上去標準化的數據,也就意味著越存在失真的可能。并且,“精準”本來只是一個政治話語,本意上扶貧和各項工作的針對性要更高,效果要更好。

  但有關部門卻機械理解精準的內涵,將之理解成是精準到戶,以及數據上的精準,結果反而給基層造成了困難。

  基層為了數據準確,耗費了大量行政資源不說,還硬生生地構筑了一個和社會現實完全脫節的虛擬工作系統,從而導致了政策的空轉。

  對于地方各個治理層級來說,政策轉化的核心是要將上級下達的各項工作任務轉化成地方治理實踐。

  每個地方都有自己的實際,也有工作的要點。這就意味著,上級下達的各項工作任務,需要在基層治理實踐中重新規劃,重新整合。有些工作任務,可能對于上級來說,是工作的重中之重,但對于當地而言,卻不一定重要;有些工作任務,可能對于上級而言,就是常規工作,但對本地卻可能意義非凡。

  比如,脫貧攻堅是近些年來中央工作的重中之重,對于貧困地區而言,可能更是重中之重;但對于發達地區而言,則可能就是一般性的工作。關于大氣污染治理,對于北方平原地區,可能是個重點工作;但對于南方山區,就不應該是同一個工作標準。

  一些中層的黨委政府和部門,習慣于當政策文件的“二傳手”。上級下達的工作任務,往往只改一個發文單位,稍微改幾句話,就轉發下去,完全沒有思考本層級在整個治理體系中的角色,以及該項任務和本地的其他工作之間的關系。

  如此,基層無所適從,執行也不是,不執行也不是。一旦執行,可能會造成更大的系統性問題;而不執行,上級確實又下達了任務,到時交不了差,吃不了兜著走。

  當前,我們的治理體系尚未充分重視政策轉化問題。這一方面是因為,各級黨委政府的政策水平還有待提高,另一方面則是因為,理論界也未能提供有效的智力支持。

  甚至于,典型如各個領域的第三方評估,政府購買服務項目,幾乎都成了不正常的政府間上下級關系的一部分,成為上級支配下級的幫兇。

  這些冒用學術的名義,假借客觀中立的立場的行為,要為這些年來基層負擔重負一定的責任。

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